楹庭法律咨询摘要： BOT建设模式在国际国内应用已经比较广泛，杭州庆春路隧道项目采用BOT模式已经建成投入使用。文章对该项目BOT模式的招商、建设、投融资、风险控制等问题进行了探讨，对采用BOT模式进行基础设施建设存在的问题进行了分析，对在基础设施建设项目建设中采用BOT模式具借鉴意义。
Abstract： BOT construction model is widely used at home and abroad. Qingchun road tunnel project in Hangzhou had adopted BOT model and now it had been built and put into use. This article discussed the problems in investment， construction， investment and financing， risk management and other aspects of this project， analyzed the problems of using BOT mode in infrastructure construction， which has significance for the similar construction.
关键词： 隧道；BOT模式；基础设施；建设；思考
Key words： tunnel；BOT mode；infrastructure；building；thinking
中图分类号：U45 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）04-0034-03
0 引言
BOT为建设（Build）、运营（Operation）、移交（Transfer）的英文缩写，是上世纪80年代以来国际上广泛采用的一种新颖的基础设施项目投资建设方式，是指在一定特许经营期内，将基础设施项目交由国内或国外承包者建设、经营，特许经营期结束后，此项目设施将完整地移交给政府或政府指定机构进行管理和经营。
国外著名的隧道BOT案例如英法海峡隧道，是BOT项目中规模最大、也是最著名的一个，隧道长50km，项目总投资150亿美元，于1995年建成，特许经营期65年（含建设期8年）。BOT投资人CTG-FM是一个由两国建筑公司、金融机构、运输企业、工程公司和其它专业机构联合的商业集团，它在1985年已分为两个组成部分，一个是TML（Transmanche Link）联营体，负责施工、安装、测试和移交运行，作为总承包商；另一个是欧洲隧道公司（Eurotunnel），负责运行和经营，作为业主。
澳大利亚悉尼港湾隧道，全长2.3km，双向四车道，1992年建成通车，项目总投资7.2澳元，特许经营期30年。项目发起人为澳大利亚新南维尔州；项目投资人是澳洲最大私人建筑公司GRANSFIELD和日本大型建设公司熊谷组；项目贷款者是西太平洋银行和德意志银行的联合体。
国内第一个采用BOT方式建设的项目是广西来宾电厂二期工程，总投资6亿美元，特许经营期18年（含建设期）。上海延安东路隧道，是我国引进BOT模式建设的第一条越江隧道，特许专营期30年（含建设期）。上海已经建成并投入使用的多条越江隧道都采用了BOT模式建设。长江南京段上游过江隧道，也采用BOT模式建设，工程总投资30亿元人民币，4年建设期，建成后政府分30年进行回购。
1 国内关于BOT模式的研究现状
清华大学王守清教授[1]对项目融资模式的研究较为系统，他认为项目融资有多种模式，虽然其应用历史可以追溯到数百年之前，但在现代社会，最早是应用在基础设施项目中（1984年土耳其首先应用于电厂）的BOT或其各种基本形式或演变形式（如BOOT，BOO，TOT 等）。20世纪90年代国外资本和国内民营资本参与中国基础设施建设第一轮热潮中应用得最多的也是BOT模式（我国常称作“特许经营”）。1992年，英国政府则采用称为PFI（Private Finance Initiative，私营融资主导）模式，除了应用于基础设施和公用事业项目，也应用到医院、学校、养老院等社会事业项目。1997 年起，国际上逐渐开始用PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）这个词来表示项目融资在自然资源开发、基础设施、公用事业和社会事业项目中，政府与企业密切合作，由企业参与提供传统上由政府独自提供的公共（或准公共）产品或服务的更为广泛的模式。
目前，在各类基础工程建设中采用BOT方式越来越多，有效缓解了政府由于资金不足的困难，这也是在国际上的一种很普遍、有效的融资方法。谢波等学者认为[2]，BOT项目成功的关键在于政府部门的积极参与与配合，但政府往往对BOT项目的运作程序不了解或不熟悉。结合我公司在近二年承担过BOT项目招标的实践，探讨下政府在BOT项目中的作用及其承担的工作。政府在项目前期工作中，涉及项目的范围、预可研应尽量准确，建设投资、项目公司经营期的确定、收费方式及费率应认真加以考虑及核算，建议聘请专业咨询公司成立政府领导下的一个顾问班子，对项目从技术、财务和法律等方面提供决策参考。
任勇等认为[3]BOT项目融资在我国正处于发展阶段，前景十分广阔，但在具体运作过程中，也暴露了一系列的问题，使得BOT模式在我国基础设施建设中未能充分发挥其应有的作用。如法律法规不健全，审批体系相对冗长，投资回报率限制多，产品价格体系不合理，相关人才匮乏等。
BOT项目是风险高、运作复杂的项目，利益相关者众多，BOT机制的出发点就是通过充分利用各个利益相关者的互补优势来达到风险的有效分担，进而达到风险-收益平衡的状态。赵国富等认为[4]，在基础设施建设领域，政府作为BOT模式的重要参与方，也相应的承担一定的责任，主要集中在法律规制与政策支持、环境保障与资金支持、政府保证与政府信用等方面。鉴于目前中国的投资环境、我国政府尤其要在政府保证和政府信用方面加大力度，使投资者有信心投资中国的基础设施建设，以满足公众对基础设施的需求，促进中国的经济持续、快速、稳定地发展。
虽然 BOT方式在中国的应用取得了一定的成功，但由于没有成熟的BOT理论或规范的做法，或由于其涉及学科和领域较多，在实际运作过程中所面临的问题也相当繁多和复杂，加之BOT项目时间长、投资大、风险也大，特别是中国政府缺乏相应的经验和法律法规等原因，导致了BOT在中国应用中出现了不少的问题。沈际勇等学者认为[5]，由于中国地方政府缺乏运作BOT项目的知识和经验，出于吸引外资的目的，给BOT项目的外商做出过多的承诺，一方面加大了政府自身的风险，另一方面必然导致政府巨大的履约成本。由于中国政府在BOT项目实际运作上经验的缺乏，出现了不少暴利项目。某些地方政府官员出于自身政绩的考虑和短期的利益，做出与中央政策与长远利益不相符的决策，导致了BOT项目的失败。中央政府宏观经济政策的调整及对投资和市场的干预，使得不少已开始运营的BOT项目面临着失败的风险。BOT项目的成功建设与运营离不开政府部门的配合与协助，而政府官员的腐败总与之相关。中国缺乏统一的全国性的BOT法律，各个地方在处理与外商BOT项目相关的问题中基本上各自为政和不规范，也使项目公司承担着较大的学习成本和较长的适应时间，同时面临较大的法律风险。在BOT项目的招标活动中，存在着招标主体和招标文件不规范的现象，存在着暗箱操作的可能与风险，这些都不利于BOT 项目的正常开展和发展。
2 庆春路隧道项目BOT模式的研究与应用
2.1 项目招商阶段 根据杭州市政府的授权，庆春路隧道招商工作由杭州市钱江新城建设管理委员会负责。庆春路过江隧道是杭州市政府采用BOT模式进行大型基础设施建设和运营的第一次尝试，招商采用了两阶段竞争方式。
第一阶段，参照《招标投标法》中的公开招标方式，以“公开招商”方式进行，通过《浙江日报》和相关网络招商信息，邀请不特定的法人或组织参与投资方案的竞争，经招商人组织的评审后按照综合得分从高到低选择前两名进入第二阶段的竞争。
第二阶段，参照《政府采购法》中的竞争性谈判程序，由招商人组建的谈判小组与入选的前两名进行竞争性谈判，并将最终谈判结果上报市政府，由市政府正式发文确定项目投资人。
这种招商模式即保证了政府在投资人选择上能够尽可能多的吸引潜在投资人积极参与，又通过竞争性谈判合理控制了回购总额并对优势投资人进行深入商洽，对投资人选择更为有利。
以固定的专营补贴作为每年度的回购款，使得政府对项目的回购总价提前锁定，回购风险得以控制；同时投资人也不再承担运营期间的收费风险，但也丧失了扩大收益的可能。对于投资人而言能否按期取得回购款全部依托于政府的信用程度。
隧道项目招商工作启动前，招商人的各项工作均已得到落实，尤其是初步设计已经完成并取得相关批复文件，对于潜在的投资人将不会面对项目立项的风险，即不存在因未能通过立项而导致前期准备费用的损失。同时招商人在项目开工建设前相关的征地和前期动拆迁工作均已经完成，为项目顺利全面开工建设提供保障。
2.2 项目建设阶段 鉴于项目属于大型城市基础设施工程，在BOT合同中约定投资人需要对施工、监理进行公开招标。项目的建设单位经项目立项批复单位（浙江省发改委）核准后变更为项目公司，施工和监理的公开招标由项目公司负责组织进行，招商人委派两名代表参加评标。
项目建设过程中由项目公司承担建设主体的职责，项目公司在隧道建设期间接受建设行政主管部门及其它职能机构就工程质量、安全等方面的依照法定职责和BOT合同约定的监管。项目公司同时接受市政设施监管机构享有的法定的行业监督与管理，其建设行为应满足市政设施监管机构监管过程中为确保项目建成后功能完善、安全运行、便于维护提出的具体要求。
杭州市庆春路过江隧道工程建设指挥部受招商人委托在本工程建设期对本项目实施监督，享有招商人在本合同中规定的对于本工程监督的权利。杭州市庆春路过江隧道工程建设指挥部在工程建设过程中的监督行为，均视为招商人的监督行为。
项目公司负责组织工程的各项验收工作，主要包括消防专项验收、人防专项验收、档案专项验收、交安设施专项验收、水土保持验收、环境保护验收、竣工验收及省重点项目验收等。相关的验收工作由项目公司组织，招商人、市政设施监管机构、设计、施工、监理、勘察等单位代表组成验收组，在质量监督部门的监督下按照验收程序规定进行。
隧道按期建成通车即进入运营阶段，项目公司继续履行BOT合同约定的运营义务，全权负责本隧道的维修、养护和清洁工作，保证隧道的安全畅通和设备完好，直至运营期满为止。运营期间项目公司必须接受市政设施监管机构等有关市政公用事业监管机构的监管。
2.3 项目融资与回购 根据招商人要求，为了便于对项目的监管，项目公司即注册在招商人指定的地方以便于属地管理。根据相关规定项目公司注册资本金即按照投资方案中总投资14.32亿元之25%确定，即以货币认缴方式由投资人注入3.58亿元资本金。
项目的融资方案经过分析和研究，认为庆春路过江隧道在特许经营期间，项目公司收到的政府给予的专营补贴性质上即属于金融资产中的“应收账款”，因此完全可以通过“应收账款质押贷款”进行项目融资。因此质押贷款成为本项目的融资方式。
项目公司未征得招商人事先书面同意，不得将其在合同项下的权利、义务和责任全部或部分转让给第三方。在特许专营期间，项目公司未得到招商人事先书面同意不得对本工程专营权或本工程设施设置物权担保，也不得进行任何有可能引起项目公司负债的担保。
招商人同意项目公司转让的，受让方必须履行转让方在本合同中所承担的全部义务和责任；同时，受让方的股东必须承担本合同投资人所承担的同等义务，并办理及出具相关的手续。
在本项目运营过程中，招商人因公共利益、公共安全需要，招商人有权回购本项目，但必须提前6个月以书面形式通知项目公司；如已临时接管的，提前通知的时间从临时接管之日起起算。回购之后的补偿价格由项目公司提出申请，按照BOT合同的约定予以支付。回购补偿价格采用“一次成交，分次结算”的方式，结算的次数由双方协商确定，但最多不超过三次。
2.4 建设风险控制 项目公司在建设期内以投保人的身份，按BOT投资方案书中承诺的工程险种对本项目进行了足额保险；在运营期内同样以投保人的身份，按BOT投资方案书中承诺的的险种以杭州市庆春路过江隧道重置价格对本项目进行足额保险。
项目公司在组织设计、施工、监理等各参建单位的核心技术力量进行攻关的同时，充分发挥了投资人的优势，牵头整合了浙江大学和同济大学的技术科研力量，在招商人的支持下多次邀请中国科学院院士、中国工程院院士为首的国内盾构隧道专家及时的为隧道建设问诊把脉，解决工程建设技术难题，确保了隧道建设得以顺利推进。强大的专家团队为隧道建设提供的咨询服务是隧道建设重要技术保障。
在BOT模式的建设项目应当尽可能的避免重大变更，重大变更可能造成投资人无法正常履行合同义务，甚至导致投资人受益受损，影响到项目建设的顺利进行进而影响投资人信心和BOT建设模式的推广应用。尤其是重大变更导致投资大幅增加时，会影响投资人对受益的预期，如果因此造成项目融资困难，甚至会影响项目建设进程。
庆春路过江隧道工程作为独立的项目，将工作井的建设及结算全部纳入BOT合同范畴更为合理，可以保证工程项目的完整性。有利项目清算和后续的运营管理。
与其他项目交叉建设问题在BOT项目招商阶段如果可以确定，应将交叉部分纳入BOT合同范畴一并实施，避免因此造成的结算验收等一系列问题。如招商阶段尚不能确定，在发现此类问题后也应以政府协调由项目公司组织实施，按照BOT变更原则处理，可以避免多个建设单位因此产生的结算分歧[12]。
3 思考
通过项目实践我们认为，在投资BOT项目时，应采取正确的态度和措施，如投保国际保险保证机构的政治风险、公平合理分担风险、减小政府履约成本和履约风险、期望合理的投资回报率、不要将项目决策完全基于政府的担保而应基于科学合理的可行性研究、要了解中国各地方政府特殊制度、保持与地方各届政府的良好合作关系、熟悉当地的BOT项目操作规则、不要过分轻信地方政府的优惠条件、应及时掌握中央政府对投资方向的引导和投资力度的调控[5]。
通过项目实践我们认为，各级政府及相关职能部门的支持是BOT项目成功实施的重要保障条件；BOT项目招商边界条件清晰程度决定了项目结算阶段的难易；BOT项目融资方案应结合质押贷款的实质在具体操作上进行模式创新，打开城市基础设施建设项目的阶段性融资瓶颈；BOT项目的重大变更、交叉建设等风险应及时通过商洽解决。
在BOT模式下项目投融资、建设管理、运营管理等方面还有很多值得进一步研究和探讨的问题，针对不同类别的项目还应适当推广BT（建设－移交）、DBO（设计－建设－经营）、BOOT（建设－拥有－经营－移交）、BOO（建设－拥有－经营）等多种公私合作模式[13]，多渠道筹集城市基础设施建设资金，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务成本，将有力地促进城市基础设施建设的健康发展。
参考文献：
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[11]王守清，柯永建.特许经营项目融资，2008.
[12]沈越，李宗梁，吴世明.杭州庆春路过江隧道BOT项目建设管理与思考.价值工程，2012，（10）.
[13]PPP（公私合伙制）的定义和分类探讨.
