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矿床压覆所涉及的矿业权补偿(矿产压覆是什么意思)

2020年4月28日,自然资源部办公厅发布《关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》(自然资办函〔2020〕710号),该通知已于2020年5月1日生效,对于建设项目压覆重要矿产资源管理的有关事项进一步予以细化,其中包括全面开展特定区域调查评估、取消压覆矿产资源储量登记后的工作衔接、建立建设项目压覆重要矿产资源查询服务系统及开通远程申报等内容。

矿床压覆是矿产资源领域的一个重要问题,司法实践中,矿业权人和建设用地使用权人往往会就矿床压覆的补偿问题产生纠纷。本文笔者将针对矿床压覆的界定、履行程序进行简述并主要围绕建设项目压覆资源所涉矿业权价值应如何补偿等问题展开论述。

一、“矿床压覆”的界定及需履行程序

 (一)

矿床压覆的法律界定

《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称“《矿产资源法》”)中并未对矿产压覆的概念进行明确界定。原国土资源部2000年12月18日发布的《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》(国土资发〔2000〕386号,现已废止)中曾作出定义,即“压覆矿产资源”是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。

根据现行有效的《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号,以下简称“137号文”)之规定,凡建设项目实施后,导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的,都应按规定报批。未经批准,不得压覆重要矿产资源。建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的,不作压覆处理。矿山企业在本矿区范围内的建设项目压覆矿产资源不需审批。

据此,所谓“矿床压覆”指在先取得探矿权、采矿权的权利人的矿权区域与在后取得建设用地使用权的权利人所占有的土地重叠,导致矿产资源无法正常勘查开采的的情形。由此可见,构成矿床压覆需要满足如下两个条件:

1. 建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠。

137号文将建设项目与矿区范围重叠作为构成压覆的首要因素,因此法院在判断是否构成压覆时,首先考虑的是建设项目与矿区范围之间是否存在重叠。

实践中,对于压覆应从广义上去理解,除区域重叠构成直接压覆外,对于建设项目要求建设区与矿区之间需设置一定区域的安全距离,该区域内不准进行采矿或探矿行为,或者爆破作业,为此该区域虽然建设项目没有直接压覆,但是因项目建设导致该区域内的矿产资源无法开采,属于间接的压覆区域,即压覆影响区。针对压覆影响区的确定,部分省市进行了明确规定,如浙江省施行的《浙江省自然资源厅关于进一步规范建设项目压覆矿产资源管理的通知》(浙自然资规〔2019〕9号),其中就明确规定建设项目压覆范围包括建设项目用地范围和影响范围。[1]

2. 区域重叠与矿产资源无法正常勘查开采具有因果关系。

从上述137号文规定来看,该规定将是否影响矿产资源正常勘察开采列为压覆认定的判断因素,即矿产资源无法正常开采与建设行为之间应当具有因果关系。建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的,不作压覆处理。

 (二)

“矿床压覆”需履行的程序

如上所述,“矿产资源”是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用的情形。司法实践中,针对矿床压覆类纠纷案件,法院首先会就建设用地使用权人压覆是否履行了相应的程序进行认定。一般包括如下两个方面:

1. 建设用地使用权人是否取得了有关主管部门同意矿床压覆的批复。

我国《矿产资源法》第三十三条规定:“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前,建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准,不得压覆重要矿床”。

国土资源部137号文中第三条规定:“建设项目压覆重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审批。压覆石油、天然气、放射性矿产,或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种(石油、天然气、放射性矿产除外)累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的,或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的,由国土资源部负责审批。

据此,矿床压覆需要根据压覆矿产资源的实际情况取得有权部门的同意。

2. 矿业权人是否同意建设用地使用权人的压覆。

根据137号文之规定,建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的,新的土地使用权人应同时与矿业权人签订协议,协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。也即,矿床压覆除取得国土资源部门的审批外,还应当取得矿业权人的同意并就补偿问题签订协议。

但需要注意的是,虽然137号文规定建设用地使用权人进行压覆需要与矿业权人签署补偿协议,但是在建设单位申报矿床压覆审批的材料中并不包括与建设用地使用权人的补偿协议,也即补偿协议的达成并非主管部门批准矿床压覆的前提条件。司法实践中亦存在大量建设单位取得国土资源管理部门的压覆批复,但却未能与矿业权人达成补偿协议进而双方产生纠纷案件的情况。

二、“矿床压覆”的补偿范围

关于矿床压覆情形下矿业权人损失应如何进行补偿,《中华人民共和国物权法》第一百一十八条规定了“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源,单位、个人依法可以占有、使用和收益。”第一百二十三条规定了“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”,是对矿业权法律保护的原则性规定,但对补偿范围及标准未作出明确的规定。同样,我国《矿产资源法》本身并未对建设用地使用权人矿床压覆的情况下,应当向矿业权人支付的金钱给付义务的性质和范围作出具体规定。

137号文中对于矿产资源压覆的补偿作出了原则性的规定,根据137号文第四条第(三)款之规定:“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的,新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议,协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括:1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款(无偿取得的除外);2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失

根据该规定,实质是将矿床压覆时建设单位对矿业权人的补偿限定为直接损失,且以举例方式列举了勘查投资投入、已建的开采设施投入和搬迁相应设施成本等。那么司法实践中,在建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的情况下,137号文在适用上的效力如何?人民法院对于补偿范围的直接损失又持何种态度?矿业权人可以寻求哪些补偿?

笔者经案例调研,就司法实践中几类典型的争议问题的裁判规则分述如下:

 (一)

补偿的对象是探矿权价值还是探矿权价款?

探矿权属于用益物权,对其损害的补偿应基于用益物权的财产价值来确定,而不能简单等同于权利人对该种用益物权的实际投入,侵害探矿权应补偿其相应的财产价值。

针对探矿权价款补偿还是价值补偿的问题,司法实践中存在不同判例。在(2017)最高法民终493号民事判决书中,双方争议焦点为兰渝铁路公司(压覆方)应如何补偿茂成公司(矿业权人)被兰渝铁路压覆432.5万吨煤矿资源的探矿权损失以及是否承担利息。一审法院依据137号文认为“补偿压覆矿产资源依成本补偿原则进行,并非依资源价值进行补偿”,进而不认可矿业权人提交的两份评估报告,并认为报告的方式和标准违反了137号文的规定,据此仅支持了茂成公司实际投入的勘查费用。

本案二审过程中,法院指出探矿权和采矿权均实行有偿取得制度,均属于用益物权。探矿权作为一种用益物权,其具有自身的价值,不仅包括探矿权人对其取得《矿产资源勘查许可证》范围内矿产资源的占有、使用权,还应包括探矿权人对矿产资源的物权收益权。因此,对于探矿权这种用益物权的损害补偿责任,应基于该种用益物权的财产价值来确定,而不能简单地等同于权利人对该种用益物权的实际投入,侵害探矿权应补偿其相应的财产价值。关于“137号文”,是由国土资源部印发的关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的管理性文件,强调的是相关行政管理部门的审批管理职责,不能直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据。且从该文件内容看,并没有排斥民事主体之间以签订协议的方式解决补偿问题。因此,兰渝铁路公司有关以“137号文”作为案涉项目压覆资源所涉矿业权价值的补偿依据的主张不应予以支持。二审法院对评估报告予以认可并支持了茂成公司的诉讼请求。

 (二)

采矿权人是否有权主张采矿权剩余期限内的预期利润?

137号文仅就补偿范围原则上应当包括的内容予以明确,并未将其他补偿费用排除在外。采矿权人通过申请司法鉴定的方式确定财产损失,符合法律规定,采矿许可证记载有效期内的利润损失应获得赔偿。

在(2019)辽02民终2350号案件中,鉴定机构根据金开公司(采矿权人)的石灰岩矿矿山储量年度报告确定的剩余储量作为测算储量的依据较为客观。关于销售利润率的估计,在当事人无法提供相关会计资料的情况下,鉴定机构采用国家有统计以来整个行业17年的销售利润的平均值作为测算基数的做法符合司法鉴定活动中的技术操作规范。一审法院指出关于矿产资源的压覆补偿标准,法律、法规并未有明确规定,而《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》仅就补偿范围原则上应当包括的内容予以明确,并未将其他补偿费用排除在外。《中华人民共和国侵权责任法》第十九条规定,侵害他人财产的,财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。对于金开公司的损失,金开公司通过申请司法鉴定的方式予以确定,属于《中华人民共和国侵权责任法》第十九条规定的以其他方式计算财产损失的情形,所以以鉴定意见的评估值作为对压覆金开公司矿山的补偿标准,符合法律的规定。

二审法院认为金开公司生产经营至2013年底,因修铁路原因停止采矿,进入补偿安置阶段。金开公司的采矿许可证记载有效期为一年,自2013年7月13日至2014年7月13日,该期间内的利润损失应获得赔偿。

 (三)

矿业权人是否有权主张停产停业损失?

在压覆赔偿案件中,经矿业权人申请法院委托了评估公司对造成卑家店煤炭公司停产的损失进行了鉴定,可以作为对矿业权人停产损失的定案依据。

在最高人民法(2013)民一终字第60号案件中,不锈钢公司与煤炭公司就压覆问题产生争议。本案中,关于《鉴定意见》能否作为对卑家店煤炭公司停产损失的定案依据问题。二审法院指出,二审期间评估公司出具《解释说明》,确认《鉴定意见》中 4159.2251万元停产损失,系《停产通知》所述的储水池、运料铁路及大规模储料压覆造成卑家店煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期间全部的正常经济利润和非正常生产的维护费用。一审法院认定不锈钢公司承担卑家店煤炭公司停产损失赔偿责任正确,应予维持。本案二审判决作出后,不锈钢公司申请再审,最高院的再审意见中指出“一审法院根据卑家店煤炭公司的申请,委托了评估公司对造成卑家店煤炭公司停产的损失进行了鉴定,一、二审法院采信《鉴定意见》作为对卑家店煤炭公司停产损失的定案依据并无不妥,并据此驳回了不锈钢公司的再审申请。

三、总结

通过前述司法裁判案件,可以看出,对于矿床压覆类纠纷案件,矿业权人有权获得的补偿范围司法实践中存在不一致,既有参照137号文仅认定直接投资损失的案例,也有不适用137号文而支持矿业权人除直接损失之外的其他间接损失的案例。对此,笔者倾向于认为,在确定损失范围时,应当综合考量矿床压覆的范围、给矿业权人造成的影响大小、矿业权的价值等因素,本着公平、平等原则,兼顾双方案件当事人的权益进行处理。

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