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日前，财政部联合10家机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金。基金总规模1800亿元，将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。
融资是PPP项目不可回避的问题。很多PPP项目总投资动辄几亿甚至几十亿、上百亿，来自项目公司（包括社会资本方和政府）的直接投资一般占总投资的20%～30%，其他资金需通过融资解决。虽然随着PPP模式的推开，银行、信托、基金等金融机构纷纷表示愿意加入，但由于种种原因，真正进入的并不多。此次基金的推出，有望在PPP项目融资方面取得突破。
项目融资特点
PPP项目的融资方式与以往传统的抵押融资、担保融资等方式不同。从PPP性质看，其为政府与社会资本方签订合同，成立特殊项目公司（SPV）来提供公共产品和公共服务，政府则综合利用公共资源满足社会资本的合理回报要求。这涉及到几个与融资相关的重要问题，一是PPP项目公司涉及到的大多公益性资产不能抵押；二是如果使用项目融资，则还款来源主要来自于项目运营期产生的现金流，而公共产品和公共服务的价格不能随意调整，项目公司无法通过提高价格较快地收回成本。第三，PPP项目周期长，最短10年，一般长达20～30年，这对金融机构的风险管理能力提出很高要求。
此外，财政部明确要求，在项目公司中，政府持股比例在0～50%。这意味着项目公司的融资基本上不属于政府债务，政府原则上不会提供相关抵押担保。按照财政部一位相关人士的说法，“PPP本质上是个交易，而且政府已经通过统筹公共资源来保障项目公司的生产经营活动。如果这样还需要政府做融资担保，政府为什么找你？”
从项目周期来看，据财政部财科所研究员、中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长孙洁介绍，PPP项目分为建设期和运营期，一般运营期才会产生稳定的收益（即现金流），银行等金融机构也多在这一阶段提供融资。如银行可根据项目每月产生的收益，来推算其总贷款规模和贷款年限。“这是未来解决PPP项目融资的一个主要方式。”
正因为运营期有预期的稳定收益，一些专业人士认为存量项目也适合采用项目融资和资产证券化等融资方式。
建设期则不同，孙洁说，这一阶段是短期行为，因项目未来能否产生收益的不确定性较强、风险大，银行等金融机构不愿介入。包括英国这样运用PPP比较成熟的国家，也是如此。而且银行根据风险大小来确定收益，风险高意味着利率也高，前期成本大。因此，国外有些是政府发现项目债。
8月份，国家发改委印发《项目收益债券管理暂行办法》，被视作PPP模式下项目融资的重要渠道，尤其适合新建或拟建的项目。但据业内人士分析，项目收益债因产品设计复杂、项目收益不确定性大、对项目盈利能力要求高、法律要素要求高等原因，短期内很难形成大规模供给。故而，孙洁认为当前在建设期，政府性引导基金投入更适宜一些。
可见，PPP项目融资的关键，在于项目有没有收益、有没有可靠的收入来源。清华大学建设管理系暨清华大学国际工程项目管理研究院教授王守清分析指出，PPP项目收益有三种，经营性项目通过使用者收费收回成本和收益，公益性项目由政府分期付费，准经营性项目介于这两者之间，使用者付费不够时，由政府支付或者补贴。不论哪种方式，原则上只要银行认为项目有收益，就会贷款。目前的问题是，这类贷款风险较大，银行会要求投资者的母公司提供抵押担保。“如果投资者觉得项目能向使用者收费、政府在项目周期内有支付能力且守信用，这个问题也好解决。”
多举措促进融资
虽然1800亿元基金的用途目前尚未公布，不过根据6月28日财政部部长楼继伟的讲话来看，应该会“通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式”，来提高项目融资的可获得性。
在王守清看来，中央财政出资成立PPP基金的主要目的在增信和降低融资成本。“中央出一部分资本金参股项目公司，可以提高公司信用，吸引社会资本、金融机构参与，进而降低融资成本。”同时，可以通过基金给地方政府放贷，解决一部分资金问题。此外，他认为基金还可以起到担保作用，“印度尼西亚成立了这样的基金，基金为一些项目提供担保，如果地方政府不能履约，基金将代为支付。”
“增信非常重要。”王守清说，社会投资者与政府签定至少10年期的合同，如果投入大量资金后政府不能履约，投资者将处于非常不利的境地：行政诉讼法明确规定，特许经营协议属于行政合同，行政合同发生争议，只能申请行政复议，不能通过官司解决，不能仲裁，法律救济投资者嫌不足。
孙洁也认为财政部联合成立的PPP基金将主要起到增信的作用，直接投入项目的资金规模不会太大，只在项目公司中参股。但他不认为基金具有担保功能，而是承担有限责任，即入股多少承担多少责任。
今年以来，为约束政府行为、保证社会投资者权益，财政部也出台了不少政策措施。如将PPP项目的财政支出责任纳入预算管理；严谨、规范、透明地挑选PPP示范项目，给予示范项目专项资金支持。据有专家透露，将来示范项目若能按照合同规范推进，而地方政府不履约的，财政部可以从拨放的财政资金中扣除相应部分资金，直接支付。这些措施出台后，在一定程度上推动了PPP融资，有些银行已经内部出文给PPP示范项目放贷。
具体到PPP项目本身的融资，据王守清介绍，国际上大多数PPP项目都采用无追索或有追索的项目融资，以实现项目风险与投资者母公司的分隔。我国很少使用这种融资方式，原因在于我国银行处于垄断地位，绝大部分利润来自于利息差。而且，“讲抵押，讲担保。”一位专业人士指出，项目融资非常专业，而国内金融机构对风险识别和精巧的交易结构和担保结构的设计能力不足。如对风险利率的设定，“在商言商，不同的风险应该有不同的定价，PPP项目的风险相对高一些，从风险管理和收益风险对称的角度看，低利率是不合适的。现在很多高风险项目的利率甚至低于贷款利率！”
也就是说，要破解PPP融资渠道难畅通的问题，还需要金融系统的改革同步展开，打破垄断和政府管制太多、直接融资渠道少的桎梏，切实降低项目公司的融资成本。目前来看，银行已经开始行动，如农行提出以特许经营权、购买服务协议预期收益等设定质押，一些银行在尝试投贷联动模式；一些金融机构尝试通过理财产品募集资金、参与PPP产业基金等方式介入；等等，关注、研究与创新皆有。
与此同时，PPP项目相关主体还需要转变思想。“现在大家的目光太聚焦于资金了，大多都想赚一把就跑，不愿意长期运营，金融机构也多是进行短期贷款。”孙洁认为这是阻碍PPP推进的一个重要原因。
“好多人希望做BT，三五年就把投资收回来。那收回投资之后要干什么呢？还不是继续做下一个项目。”上述财政部人士强调道，“PPP是有长期稳定收益的项目，就像好股票一样是可以长期持有的。”
