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PPP项目中的央地博弈(央地博弈是合作博弈还是非合作博弈)

目前有很多社会资本在寻找好的项目,这些资本对政府项目很感兴趣,只有地方政府能提高治理能力,具有契约精神,PPP项目才会有很好的发展。

2013年11月,十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。随后国内便掀起了PPP热潮。三年来,每年PPP项目的规模增长速度之快让人惊叹,从第三批公布的项目名单也可看出,PPP项目涉及的领域也更广。仅仅三年时间,中国成了全球最大的PPP市场。截止到8月底,全国PPP综合信息平台入库项目已过万,总投资额超过12万亿。各地的PPP示范推介项目也将陆续密集推出,PPP已成为中国经济的活跃因子。

PPP在中国并不是什么新生事物,按业内人士的说法,始自2013年底的这轮PPP热潮已是国内的第三轮公私合作的热潮。第一轮热潮始自1984年,主要是大力引进外资。第二轮热潮始自2004年,主要是让民资进入公共领域。这轮PPP热潮,和前两轮一样的是,也承担着融资功能,以解决中国城镇化和地方债务问题。但有所不同的是,在融资之外,显然这轮PPP还承担着不一样的职能,那就是改善政府治理。

在前两轮PPP热潮中,肯定也会涉及到政府职能问题,对改善政府治理都有作用,但这次的大背景不同,所以对政府的要求会更高。

中央政府的决心

众所周知,在国内,中国的改革和反腐都已进入攻坚阶段,经济结构调整也正积极推进,在国际上,中国面临大国崛起的种种摩擦。在这种大背景之下,这一轮PPP热潮承担着更多的东西。

在之前十多年的地方政府扩张冲动中,基于大力发展城市建设兴起的地方融资平台,有着种种隐患。前些年放开地方债的时候,也没有按常规先清查地方债务,因为当时经济形势严峻。后来财政部公布了截至2014年末的地方政府债务,显示余额是15.4万亿元,不过业内人士普遍认为公开的数据小于实际债务负担。

地方政府债务的规模到底有多大,似乎并没有确切的数字,这是很多人心底担忧的隐患。地方政府融资平台还在不断扩大着债务规模,2014年9月出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,规定地方融资平台不得新增政府债务。可以说,PPP项目模式是要取代地方融资平台的功能。地方融资平台或者取消,或者转型为PPP模式。

PPP模式下可通过多种融资方式筹集资金,是直接融资,和以平台贷款为主间接融资的地方融资平台模式相比,最大的变化在于以股权、新型债券品种为主。这从形式上保证了地方债务不会再通过PPP项目增加。

而在实际运行中,PPP模式也可能变形,比如有些地方政府会通过购买服务替代政府和私人资本合作的方式,或者让原来的地方融资平台变身为实体企业,作为PPP的社会资本方参与等等,这造成的后果便是地方政府隐性债务不断增加,让中央政府控制地方债务的初衷难以实现。据报道,财政部已向各地财政厅下发文件,要求各地统计融资平台公司债务等数据。

2016年10月12日,财政部发出《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》。10月20日,财政部再印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》,强调要加强PPP项目的财政管理,重申要加强PPP项目监管,严禁以PPP项目名义举借政府债务。这一系列的重拳出击,非常有针对性,希望规范PPP项目模式。可以看出,中央对PPP项目非常重视,并且很了解运行状况。

除了控制地方政府债务,PPP模式的实行和规范,还有更大的意义。在“一带一路”建设中,大量的运用PPP模式解决资金问题是必然的。“一带一路”涉及到中国18个省的几十个城市,这些地方政府如果不能熟谙PPP模式和合作规则,怎么进行海外建设?

从英国、法国、日本、新加坡、澳大利亚等已推行PPP多年的国家的运作来看,或者有完善的关于PPP的立法,或者有标准化合同、政策、指南等等,但不管是立法还是合同等其他形式,都非常详细地规定了合作双方的权责和整个流程。

一个公开、透明、规范的招标程序,一个信用度很高的地方政府,对参与合作的社会资本的资质水平、业界声誉的核定和竞争能力及企业实力的核实等等,这些都需要经验。这也是中央政府希望在PPP运行中能尽快解决的问题。中央的顶层设计很宏大,很理想,但对地方政府来说,实行起来并不理想。

地方政府的观念

很大程度上,PPP模式的推行,是在倒逼地方政府转型。在影响私人资本投资PPP项目的诸多因素中,政府治理能力至关重要。政府现代治理和传统的政府管理有很大的不同,这些年中国政府部门一直在向现代治理转型,到现在还没有完全实现。

要推行PPP模式,政府部门必须具有契约精神,在项目实施的各个环节,严格遵守合同。政府和社会资本是合作关系,合作双方应该是平等互利的。

和私人企业相比,中国政府部门一直处于强势地位,民资基本不具有议价能力。有些地方政府还不习惯把自己放在和企业平等的地位。民营资本参与的程度远低于国有企业的参与程度,PPP项目如果撬不动足够的民营资本参与,而是成了国有企业的游戏,入库项目再多也没有意义。

PPP项目属于盈利而非暴利,这是PPP的特点,而在一些地方,既有因为暴利引发民愤使项目终止的情况,也有因为收益太低民资退出的情况。如何控制PPP项目的利润,需要地方政府的专业能力,特别是很多公共建设,需要动态调整收费定价或政府补贴机制。

一些地方政府依然热衷城市建设,地方融资平台没有真正转型,以股代债,成为地方政府变相举债的工具。在一些政府治理水平较差的地区,参与PPP项目的私人资本成了承接财政债务负担的工具。

还有些地方政府可能是担心国资流失问题,并不欢迎民资进入PPP项目,更愿意和国有企业合作。媒体报道,有些地方为PPP项目设置过高的门槛,把大部分民企排除在外。

以上种种情况,造成一些地方政府失信于社会资本,使社会资本不敢轻易参与PPP项目。目前有很多社会资本在寻找好的项目,这些资本对政府项目很感兴趣,只有地方政府能提高治理能力,具有契约精神,PPP项目才会有很好的发展。

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