楹庭法律咨询
摘要：介绍了中国采用BOT融资运作的情况，分析了BOT运作流行的原因运作模式的优缺点，并指出了采用BOT融资运作模式存在的风险。为保证BOT项目成功的关键是项目运作一定要规范，政府应成立专门招标机构加强指导和协作，BOT项目运营后还应加强对项目的监管。
关键词：BOT融资；BOT特许经营；运作模式
中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1673-8500（2012）11-0096-02
一、BOT融资案例
安徽省滁州明光市生活垃圾填埋场是安徽省住建厅和明光市政府重点工程项目，也是滁州明光市政府完成省政府目标考核任务的一项重要考核指标。该工程位于桥头镇紫阳林场猪场作业区西侧，距离市区23公里，服务明光市城区及周边5个乡镇2个街道，主要处理城市生活垃圾，采取卫生填埋处理工艺，占地356亩，规划设计平均日处理垃圾256吨，最大日处理量303吨，总库容243.4万立方米，服务年限16年，项目总概算7061.82万元。项目工程分两期建设。一期特许经营权为8年（不含建设期）。一期特许经营权通过公开招标由桑德集团竞得，2012年7月27日，明光市生活垃圾填埋场BOT项目正式签约。目前明光市城管局为确保垃圾填埋工程主体按期完成的同时，进一步加大推进相关配套设施工程建设进度。截至9月底，垃圾填埋场进场混凝土道路、库区土石方施工、场区架电、防渗调节池、库底防渗膜铺设工程已完成。垃圾场特许经营（BOT）企业已完成注册，场区工程管理区施工图已设计完毕，正在进行工程招标，土建施工将于10月上旬进行，年底将完成垃圾填埋场主体工程建设。项目建成后，对改善明光市城市人居环境，加快明光市环境友好型社会建设，提升城市生态水平将发挥重要的作用。
以上成功因素有六个方面。一是对发起人规定了良好的约束机制。二是评标标准注重生活垃圾填埋场走出了回报率的误区。三是充分注意了贷款人的作用。四是严格采用项目融资方式融资不给国家造成外债负担。五是政府对项目提供了强有力的支持。六是项目风险在政府和项目公司之间合理分摊。
综上所述，从这个项目看，安徽省滁州明光市生活垃圾填埋场不但可以引进先进技术设备，还可以学到先进管理经验。
二、BOT融资方式的内涵
BOT融资，政府或公共部门作为招标人的项目（主要是大型基础设施项目）的建设和运营的特许权协议为基础，为投资者和经营者安排融资，由项目公司承担风险，在规定的期间的经营项目，并得到合理的回报率，最后根据协议，将该项目归还政府或公共部门。其运行程序包括：招投标，成立项目公司，项目融资，项目建设和运营的项目管理，工程移交等各个环节。
三、BOT融资方式的优势分析
BOT融资方式作为一种有效的融资手段，近年来，在我国各地的许多大型基础设施建设项目中，以其明显的优越性获得青睐。从政府部门角度看，其优势之处有四方面内容。
1.利用资金。扩大利用外资的渠道和借用国外贷款两种主要方式。BOT投资方式，都与这些投资，同时有其特殊性。虽然中外合作经营企业的BOT投资方式在一定意义上是相似的，但两者在与政府的关系或资金来源有明显的差异。因此，引进外资，BOT无疑是一个突破，利用外资模型。此外，大多数BOT项目建设的资金，都解决了无担保的外国政府承诺支付的项目贷款，这不仅不会增加政府的财政负担，也不会增加负担外债。
2.风险转移。项目融资BOT这种方式有时也被认为是在推行私有化，但这种观点有失偏颇。因为基本上，除非该项目特许经营期接近其生命期，否则项目将最终返回给相应的政府机构，占有和运作一段时间。因此，我们不妨把作为政府的公用设施项目的开发和经营权暂时移交给私营部门还是私营部门。换句话说，在这种形式下，该项目的任何一方拥有的项目被淘汰，当然，BOT优势主要表现在以下几个方面：
（1）对政府预算的减少项目的影响，政府推出了多项基础设施项目的自有资金仍然不足的情况下。BOT融资不构成政府外债，可以提高政府的信用，政府没有偿还的债务而苦恼。
（2）引进私营部门在公共项目中的效率，可以大大提高工程质量，加快项目建设进度。同时，政府也对整个项目的风险转移到发起人。
（3）为发展中国家吸引外资和引进国外先进技术和管理方法，对经济发展将产生积极的影响。
3.项目运作效率。项目公司，以降低项目建设和运营过程中的风险，获得的回报更加不可避免地使用先进的设计和管理，并引进成熟的运营机制，从而有助于提高基础设施建设项目和运营效率，确保项目建设质量，加快项目的建设进度，确保项目按时完成。
4.技术和管理水平。以海诺尔环保独创技术和BOT的管理模式为例：人人都讨厌垃圾，人人却都在制造垃圾。垃圾问题，可以说是伴随着人类文明史发展过程中产生的一个“世界难题”，无法摆脱的“城市垃圾之困”，再一次进入人们的视野。孰不知，生活垃圾其实是一种放错了地方的资源，如果能够充分利用它，就会产生巨大的经济利润和生态利益。垃圾分类就是在源头将垃圾分类投放，并通过分类的清运、回收和处理，使之重新变成资源。
四川海诺尔环保公司创建之初就定位于中小城市生活垃圾处理市场，始终围绕“无害化、减量化、资源化”的基本原则，以适合我国生活垃圾特点和社会经济发展水平的核心处理工艺技术创新为业务拓展的核心驱动力之一，积极追随国家环保政策走向，实生活垃圾处理业务投资、建设、运营规模持续快速增长。经过十余年的发展，截至目前公司已投入运营的生活垃圾处理项目达到14个，单个项目处理规模从95吨/日到600吨/日，形成了涵盖填埋+焚烧、卫生填埋、焚烧处理的系统化的垃圾处理工艺和以四川省内市场为基础的业务布局。
海诺尔环保已掌握了成熟、先进、可靠的适合国内低热值生活垃圾特点的焚烧处理工艺的核心技术，并具备丰富的建设和运营管理实践经验，在中小城市生活垃圾处理领域居于领先地位，为生活垃圾处理找到了新出路。
而海诺尔环保公司之所以能够这么成功，主要是因为它独特的技术，和BOT的管理模式，海诺尔公司现拥有21项国家专利，并且通过了中国质量认证中心颁发的环境管理体系认证，同时拥有环保工程专业承包、污染治理、生活垃圾处理设施运营等多项资质，海诺尔公司是中国环境保护产业骨干企业、国家高新技术企业，中国环境保护产业协会骨干企业，中国环境保护产业协会固体废物处理利用委员会常务委员单位。公司以成功管理运行垃圾处理厂的经验和数据，承担了国家环保部《环境现场执法技术规范》的制定工作；采用公司创新研发的低热值生活垃圾全焚烧处理工艺的郫县城市生活垃圾处理厂二期工程项目被评为“2010年度国家环境保护重点示范工程”；2011年四川省科技厅等部门授予公司“四川省建设创新型试点企业”。
而海诺尔环保公司的所有主营业务都是采用特许经营权模式（BOO、BOT、TOT）科研、投资、建设、运营城市生活垃圾处理设施，属于环保技术服务行业中固体废物治理行业的子行业――生活垃圾处理行业，是中国西部最早以BOT形式投资生活垃圾处置基础设施的专业化环保公司及国家高新技术企业、中国环保产业骨干企业。
四、BOT融资方式的劣势分析
1.采用BOT方式，基础设施项目在特许权规定的期限内将全权交由项目公司去建设和经营。而此时，政府对项目的影响力、控制力通常较弱。
一是对项目融资的复杂性认识不足对BOT方式的起源、适用性、具体操作方式等缺乏基本的认识。同时也缺乏社会主义市场经济体制下在基础设施领域引入私人资金参与投资建设与运营的理论指导和实践经验。二是由于以往基础设施大多由财政拨款或国家贷款来进行建设所以设施的使用费用很低甚至不收取费用老百姓已经习惯了免费使用很多基础设施而采用BOT方式筹建的项目需要收回投资收取一定的使用费用并赚取一定的利润老百姓可能接受不了因此他们对这个问题的认识也是影响BOT融资方式在我国健康发展的一大障碍。
三是BOT项目融资具有市场机制和政府干预相结合的混合经济的特色。一方面，BOT能够保证市场机制发挥作用。BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。作为可靠的市场主体的私人机构是BOT模式的行为主体，在特许期内对所建工程项目具有完备的产权。另一方面，BOT为政府干预提供了有效的途径，这就是和私人机构达成的有关BOT的协议。尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责，但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制定也受到政府的约束，政府还可以通过通用的BOT法来约束BOT项目公司的行为。
3.对于BOT项目，在项目转让到政府之前，政府对项目的控制难度相对加大；由于大量项目建设的风险转移到项目公司，这时项目公司往往要求有较高的投资回报率来补偿其所受的风险。
对于那些如交通和能源项目，BOT是一种理想的融资方式。在这种融资方式，通常由东道国政府及其机构与项目公司签订特许权协议，后者移交给项目建设和运营的特许经营。此外，如果该项目是完全建立在一个专门的公司，以获得该项目从政府，要承担相当大的法律义务，希望政府给予一定的保障和支持。从政府的角度来看，利用BOT方式，项目公司必须确保以下事项：
（1）特许权期间提供足够的服务；
（2）有关的安全和环境标准；
（3）合理的成本，为消费者和用户；
（4）机械和设备的定期保养和维护，使他们能够正常工作和安全地移交。
同样，项目发起人也希望政府能给予关怀和支持的项目在某些情况下，如该项目提供必要的辅助设施（道路，电力等），或以确保该项目需要交换。他们将获得一些政府的承诺，以确保政府不作出相反的协议或其他不良项目。
BOT项目，贷款银行的项目融资谈判的主角之一。许可证协议中发挥了巨大的作用，在分配项目的风险，与政府和项目公司的协商和谈判应充分考虑到可能作出的反应银行贷款协议。东道国政府的BOT项目，一般不直接与贷款银行联系，双方有不同的利益，因此，应充分考虑项目发起人之间的矛盾，他们之间良好的协调，沟通工作。
第一步：项目发起人已经形成了一个特设项目公司（项目公司），该公司致力于实现项目与东道国政府或有关政府部门的许可协议。
第二步：项目公司和建筑承包商签订施工合同和获取保险公司的制造商和设备供应商的保证。项目承办商的运作专门的公司签订了项目管理协议。
第三步：项目公司与商业银行或出口信贷银行签订了贷款协议签署的买方信贷协议。为商业银行提供出口信贷银行提供政治风险担保，资产抵押贷款人对项目本身。该项目本身可作为抵押品的资产包括：销售收入，保险，许可协议和其他项目协议。
第四步：进入运作阶段，项目公司担保信托项目收入（如：转让按照销售合同和销售收入的收益，以及获得的道路，隧道，桥梁等）。保证信托公司那么这部分收入用于偿还银行贷款。
五、我国对BOT投资方式的立法概况
改革开放以来，我国国民经济取得了举世瞩目的成就，但能源、交通、通讯等基础设施严重不足，直接制约国民经济的发展。而资金不足、技术水平相对落后是这一制约因素形成的两大主要原因。另外，在城市基础设施方面，如供水和卫生设施当然也包括通讯，需要进一步的投资改造。从我国财政情况来看，国家目前拿出巨资来进行改造和建设是相当困难的。
因此，需要寻找切实可行的融资方式，拓宽基础设施建设的资金来源。从我国目前基础设施建设中施行的一些BOT项目来看，BOT投资方式对我国来说是吸引外国资本，促进国民经济快速发展的一种新的、非常有发展前途的外商投资形式。按照国家产业政策，有必要积极引导外商投资，外商直接投资，中国急需发展的基础设施和基础产业投资。在这方面，国家除了继续鼓励外国收养的中外合资经营企业，合作，投资建设和运营的基础设施和基础产业项目，借鉴国外经验的基础上，提出了建设运营一个投资转移（被称为BOT投资）试点外商投资项目。
目前，我国尚未有关于BOT投资方式的专门立法和管理制度，各地在从事类似BOT项目时，往往以我国现行的外商投资企业法律作为依据。随着BOT投资方式在我国的逐渐开展，我们相信：我国关于BOT投资方式的法律和管理制度将逐步建立和完善，使.BOT投资方式在中国有一个良好的法律氛围。
六、结语
我国有着世界上最广大的公路BOT投资方式的市场，随着我国经济的高速增长、城市化的快速发展，在2010年至2020年之间，年均投资为1000亿元，国家财政不可能筹集如此多的资金，因此BOT模式将是发展项目的一种重要的融资与建造模式。政府把拟建的部分项目转让给特许项目公司设计，融资，建设和运营，这不仅可以减轻政府直接的财政负担，并有助于提高该项目的运作效率，更好地促进公共事业和更快的发展。
BOT项目在整个执行过程中，会遇到各种不同的风险。本文对我国采取BOT融资方式出现的各种主要风险进行科学地、合理地分析，只要能够做好各方面的应对准备，就能在实际中尽可能降低风险给项目带来的危害，保证项目的顺利实施，进而可以提高投资者的信心，吸引更多的国外和私人资本，促使我国的基础设施建设更快地发展。
参考文献：
[1]杨平宇.我国基础设施建设中如何有效实施BOT[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2003（02）
[2]卢兆江.BOT模式及风险管理分析[J].现代商贸工业，2010（06）
[3]郎启贵，倪荣武.基础设施项目融资方式比较研究[J].商业时代，2006（28）
[4]罗士龙.城镇公用事业投资体制研究[D].河北工业大学.2009
[5]翁登峰.以创新方式更好实现高速公路投资建设融资难题――BOT和PPP之比较[J].金融经济（理论版），2011（4）
