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PFI与PPP项目融资模式比较研究(fpo融资)

中图分类号:F830 文献标识码:A

内容摘要:PPP和 PFI项目融资模式在国际上均得到了广泛的应用,两者也常常被相提并论,PPP模式以及起源于英国的PFI模式是目前国际上应用最为广泛的项目融资模式,而其在中国的应用仍处于起步阶段。随着英国政府的大力推进,PFI模式的优势日益突出,并使得PFI与PPP两者常常混淆在一起。本文从概念、起源、运作方式、政府管理以及应用领域等方面对两者进行了系统的对比分析,以揭示两者的共性以及在各国实践中的差异。

关键词:PPP PFI 项目融资模式 比较

为缓解政府在公共项目上的支出压力,PPP和 PFI项目融资模式在国际上均得到了广泛的应用,两者也常常被相提并论,引发了诸多关注。本文主要对当今英国的PFI模式与国际上现行PPP模式进行比较研究。

概念界定

PPP(Public-Private Partnerships,公私伙伴关系),联合国培训研究院定义为:不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式,目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。广义的PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系;而狭义的PPP更强调政府在项目中的所有权(有股份),以及与企业合作过程中的风险分担和利益共享。

PFI(Private Finance Initiative,私人主动融资),英国财政部相关文件中指出:PFI是公共部门基于一项长期协议以合同的方式从私人部门购买高质量的服务,包括双方一定的交付成果、相应的维护维修或者建设必要的基础设施,以充分利用私人部门由于私人融资必须承担风险从而产生激励的管理技能。

PPP与PFI之间并没有十分明确清晰的界限,两者经常被替代使用。广义来讲,PPP的概念更为宽泛,只要存在公私部门长期的、广度的合作,都可以称做PPP模式,因此PFI通常也被看作其中的一种类型。狭义地看,PPP是一种所有权关系结构,外资企业介入较多;PFI是一种被应用的(政府)采购工具,更强调民间资金的主动介入,政府的目的在于获得有效的服务,而非最终的设施所有权。

起源及发展状况

欧洲区域规划报告明确提出PPP起源于美国。Yescombe E也提出,20世纪80年代从美国发展起来的电力承购协议模式是PPP契约模式的模板,主要体现于两点:项目公司为中心的融资结构体系和“项目融资”技术的采用。20世纪90年代初,这种契约模式传到了欧洲,其标志就是英国电力产业的私有化。

1992年英国政府提出了PFI,旨在加强公共服务的效率和质量并促进经济发展,并于1994年宣布所有资本投资项目均需进行PFI可行性之全面测试,且由过去注重“公共设施建设”的想法,逐渐转为强调“公共服务的提供”。 英国PFI概念逐渐发展成熟,并成为世界各国学习效法的标杆。

从产生背景看,两者都是各国政府迫于公共项目建设支出的巨大压力,将私人资金引入公共事业的发展结果,都是为了实现公共事业的更大经济价值和公共部门风险的转移。PPP模式中公共部门介入项目较多并掌控着绝对权力;PFI项目的设计、建造、融资和维护等具体运作都由私人部门完成,政府部门只是服务的购买者和项目的推动者。

组织运作方式

(一)项目发起

PPP项目的发起人既可以是政府,也可以是私人投资者。但PFI模式由政府部门根据发展规划和社会需求确定若干个满足这种需求项目的初步方案,并对这些方案的内容、成本、维护和运营费用、预计效益、资金支持等进行评估,以确定该项目能否应用PFI模式,项目的发起人通常是政府部门。

(二)组织结构与组织运行模式

PPP/PFI项目通常由三部分主体构成:公共授权当局,即负责实施政府采购的公共部门委托人;SPV(Special Purpose Vehicle,特殊目的公司),是项目组织运行的核心,承担着直接对项目进行经营和管理的角色;第三方资助,即股东、贷款银行以及债券持有者等。

PPP模式下,公共授权当局与SPV之间是以特许权合同来建立契约关系,SPV合营实体除了私人部门,还有可能由公共部门构成。SPV主要以项目未来现金流为承诺来获得第三方的资金资助。PPP的组织运作是基于特许经营权“使用者付费”模式,政府授予私人部门特许权,允许私人部门从公用设施的使用者那里收取服务费,以补偿建设和运营的投资并获得相应利润,如道路、桥梁的收费。

PFI模式下,政府通过政府采购的形式与SPV签订长期服务合同来建立契约关系,政府与SPV保持相互独立,通常私人部门承担项目建设的全部资本成本,并由政府逐期按服务的“有效性”予以偿还。为此,英国财政部成立了专门的项目审查小组,负责PFI项目的审批、监督以及该种政府支付。

尽管两者的运作机制都是以SPV为核心的公私合作,但Klijin E认为,PPP模式下构建的是伙伴关系的项目,英国的PFI模式则是合同形式的项目,公、私部门之间更像一种典型的委托关系。

(三)运行程序

PPP和PFI项目运行程序均可以分为:立项与可行性研究选择合伙人项目建设运营移交。但英国PFI模式在契约签订前的审批程序更加严格:立项与研究阶段,发起人以财政承负能力为重要考量要素对实施PFI项目的可行性进行评价并形成经营状况草案,并呈报上级主管部门或地方政府PFI小组核准;合伙人招标准备阶段,发起人需在欧共体公报刊载招标讯息;确定中标人后,发起人还须提出对整个项目采购符合经济价值的说明,经核准后方可完成签约。

政府管理体系

各国政府对两种项目的管理通常都采用中央政府和地方相配合的管理体系。美国的全国公私合营机构合作委员会负责对政策、方针、文本解释等给予全面、权威的控制与解释,并对PPP模式的发展提供全力支持,同时国会授予独立监管机构对PPP项目的执行予以监督;法国采取中央和地方政府相对分权和相互协调指导的监管机制,同时,监管的中心下沉到市镇一级政府或自治组织。

英国政府对PFI项目实施中央集权化管理与地方、行业监督并行的管理模式。财政部负责制定PFI政策及批准纲领,并通过项目审查小组提供用于政府支付的项目资金,这使得中央政府最终掌控着PFI项目控制权。公私合营的4Ps公司(Public Private Partnership Programme Ltd)以及合伙经营机关,协助财政部以辅导地方政府推动PFI执行。

应用领域

各国实践中,两种模式广泛应用于公共项目建设上,涵盖交通、学校、图书馆、卫生保健服务、水处理设施等。

基于“使用者付费”的运行模式,PPP主要应用于供水、废水处理及交通领域。在美国,PPP目前主要应用于供水和废水处理;截至2006年澳大利亚基础设施发展委员会的统计数据分析,应用于公路部门的PPP项目就占所有PPP项目总成本的68.6%;在法国,PPP的应用包括最初的供水和污水处理以及后来的铁路和电力等方面。

基于“服务有效性”政府支付的英国PFI模式及中央政府的集权化管理,在教育、卫生领域的应用更为突出。据英国财政部2008在册PFI项目统计资料分析,应用于教育部门的PFI项目最多,占PFI项目总量的19.6%,其次是卫生部16.2%;应用于交通部的PFI项目占总成本的36%,其次是卫生部17.4%和国防部13.9%。

结论

PPP和PFI项目融资两种模式在世界各国广泛应用,相互融合、相互渗透,边界也越来越模糊。综上所述,两种模式共性与差异归纳如下:

内涵:PFI是PPP的一种类型;PPP更强调伙伴关系及政府所有权,PFI则强调政府采购工具及民营企业主动介入;起源:两者都是为了实现公共事业的更大价值与风险转移,PPP源于美国,PFI产生于英国;发起人:PPP可以是政府或私人部门,PFI只能由政府发起;组织结构:SPV是组织运行的核心,只有PPP模式下政府可能介入SPV的所有权结构中;项目收入来源:PPP有时较偏重使用者支付,PFI偏重政府支付;政府与私人部门的关系:前者为联合伙伴关系,后者为委托关系;项目运行程序:基本一致,PFI项目前期审批更为严格;政府管理体系:都实行中央与地方配合进行,PPP管理中中央与地方相对分权、相互协调,英国中央政府则相对集权化;应用领域:交通领域最为广泛;PPP还广泛应用于供水和废水处理,PFI则多应用于教育、卫生领域。

同时,政府是否为项目买单,是PFI区别于PPP的关键。虽然不少学者和政府官员也为政府部门长达几十年的支付承诺进行了担忧,但PFI模式确实为英国公共事业的发展作出了重大贡献。

参考文献:

1.赵国富,王守清.项目融资BOT与PFI模式的比较.建筑经济,2007,5

2.Ball R, Heafey M and King D. The Private Finance Initiative in the UK. Public Management Review,2007,2: 289-310

3.European regional planning, No.63. 2001.Models for the financing of regional infrastructure and development projects with a particular attention to the countries of central and eastern Europe. Council of Europe Publishing

4.HM Treasury.2009.Public private partnerships. www.hm-treasury.gov.uk, accessed February

5.Klijin E. 2009.Public-private partnerships in the Netherlands: Policy, projects and lessons, 3: 26-32

6.Yescombe E. 2007.Public-private Partnerships: Principles of Policy and Finance. Butterworth-Heinemann publication of Elsevier

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