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PPP项目模式初探(ppp项目模式优点缺点有哪些方面)

【摘要】PPP项目是实现公共项目建设资金的融资模式,也是公共产品的一种供给方式,PPP模式是伴随着公共项目需求的多元化而产生的私人部门和公共部门合作。即公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式。本文主要从PPP模式的概念、构成要素、合作模式、利益共享与风险分担、项目产权划分以及PPP模式的选择等方面作了初步探讨。

【关键词】PPP(public-private-partnership);合作模式;公共项目

1.PPP模式的概念

PPP概念的本质在于:①明确了PPP是公共部门与私人部门之间的伙伴关系,是PPP区别于其他项目融资模式的关键点。②定义了这种合作伙伴关系是关系性的契约形式,契约实现的是公共需求目的,而非单纯的商业利益关系。③提出了PPP项目公私合作的实现,需要有长期的、有效的公共政策或制度的规范。④明晰了公共部门和私人部门合作基础是基于共有产权关系以及合作期间的资源配置、风险分担和利益共享,实现公共项目理想的政策结果。

2.PPP模式的构成要素

PPP模式由以下几点要素构成:①PPP模式是政府和社会资本就基础设施等具有一定收益的公益性事业的长期合作,社会资本独自或与政府共同成立项目公司建设和运营合作项目;②PPP模式是以政府授予特许经营权、政府购买服务或股权合作为基础;③PPP模式下的分工一般是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管;④PPP模式以利益共享和风险分担为特征,社会资本通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;⑤社会资本或项目公司可以通过贷款、企业债等市场化方式举借债务,政府不承担偿债责任。

2.1参与方关系

PPP模式参与方共同合作,完成项目建设,实现项目功能,合作方一是我国“公共部门”发起主体或投资主体,包括政府及政府管理部门、公用事业部门、事业单位等;合作方二是我国“私人部门”投融资合作主体,界定为企业集团、公司或个人等;合作方三是监督主体,包括社会公众、专业咨询组织和政府监管人。

2.2参与方合作模式

PPP模式的另一个重要特征就是“合作模式”,公私合作将通过企业与政府签订的协议或合同文件实现,通过专业的、系统的合约制度安排确认伙伴关系,提高公共项目的资源配置效率或生产力,实现公共项目的基本功能。

2.3利益共享与风险分担

PPP模式以利益共享和风险分担为特征,社会资本通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报,同时,共同分担风险是PPP模式与传统方式的重要区别所在,PPP模式中公私部门按照各自承担风险能力的大小来分担风险,不仅能够有效地降低各自所承受的风险,还能加强对整个项目的风险控制。

依照国际惯例,投资者多是以成立项目公司(即特殊目的载体,SpecialPurposeVehicle,SVP)的形式来做PPP。以项目公司的名义去贷款,实现有限追索,同时便于管理,如责权利明确、追求全寿命期绩效、利于股东进出等。同时,对于国计民生的较重要的项目,政府在项目公司中占股份,可以采用商业而非行政的方法,加强对项目的控制,共担风险,共享收益。

2.4项目产权

PPP项目的产权包括项目所有权、占有权、经营权、收益权和处置权。当公共项目由政府单独投资时,项目的产权主体只有政府一个,这时拥有项目的所有权和经营权等其他权利;当项目的投资主体包括政府和私人部门时,为了保证项目的公益性,一般政府拥有项目的产权,但是作为对私人部门投资的回报,在一定时期内项目的经营权和所有权可以属于私人部门,因而私人部门具备了经营的必要条件,从而可以对项目进行经营管理,按照市场规则进行经营管理活动,实现项目的资本和资产增值,提高项目的经营管理效益。

因此,在这种情况下所有权和经营权就从产权中分离出来。这样不仅解决了政府缺钱建设基础设施的燃眉之急。而且,企业不仅参与建造,而且参与运营,增强公共工程项目全寿命期效率的提高。

3.PPP模式的选择

投资企业通过PPP模式投资建设基础设施,并通过自身运营,收回投资并赚取利润。对政府而言,应用PPP模式可以提高项目的建设和运营效率,即项目产品价格降低、服务水平提高。

3.1适用于技术复杂,规模较大的项目

影响选择PPP模式的主要因素有技术复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施的规模等。PPP项目技术复杂、谈判耗时、前期费用高,就会对项目规模有一定要求,除非其PPP模式已比较成熟,各方很容易谈判签约,否则会造成前期费用占项目总投资的比例过大,造成建设项目不经济。

3.2项目性质不同适用模式不同

一般而言,技术比较复杂,对设计、建设和运营全过程集成要求高的项目,通过PPP,让企业全过程集成交付产品,比较容易提高效率、降低价格。另外,从项目性质来看,新建项目对应模式常是BOT(Build-Operate-Transfer,建造-经营-移交)或BOOT(Build-Own-Operate-Transfer,建造-拥有-经营-移交);升级改造项目主要对应TOT(Transfer-Operate-Transfer,移交-经营-移交);还有各种演变形式,如服务外包、运营外包等。

4.PPP项目风险的特点

一方面,PPP项目投资规模大,时间跨度长,参与者之间的关系错综复杂,就会存在很大的风险;另一方面,由于PPP项目的具体实施条件各不相同,常常是无先例可循,更增加了项目的风险。一般来讲,PPP项目的风险大都具有以下几个方面的特点。

4.1PPP项目风险的周期长

由于PPP项目的资金需要量大,合同期长,一般10~30年,面临风险众多,主要与利率/汇率的波动、通货膨胀影响、政策的变动等相关。

4.2 PPP项目风险具有阶段性

对于一个PPP项目,其寿命周期包括准备、招标、融资以及实施等阶段,在生命周期的不同阶段,项目的风险是不同的,并且在各阶段是互不相同的。例如项目准备阶段的风险大致可以分为:决策阶段的风险、设计阶段的风险等,在PPP项目的建设阶段,项目所包含的风险因素主要包括进度风险、成本超支风险和施工安全风险等,由于实施阶段的特殊性,项目在该阶段面临最复杂紧迫的风险因素,同时还包括组织管理的风险和货币风险等。因此可以得出PPP项目的主要风险集在不同的阶段是不同的;同时整体风险和某些共同风险在不同阶段也有着阶段性的不同。

5.PPP模式未来研究的方向

未来的PPP项目研究主要关注以下几个方面:第一,在市场经济条件下,我国PPP项目合同管理理论与实践合同体系形式的研究。第二,需要进一步协调和梳理PPP项目中政府、私人部门与公众利益三者间的互相合作关系。第三,合作的机制建设方面,政府各层级公私合作机制如何建立。

因此,理论突破和制度创新不仅是我国实现PPP项目制度化的有效途径,更是为社会和广大公众有效提供公共产品与服务的现实需要。

参考文献:

[1]程哲,王守清.非营利性医院PPP项目融资的框架结构设计[J]中国卫生事业管理,2011(07):557-559.

[2]李晓东.基于AHP法的公共项目PPP模式选择[J].企业经济,2010(11):148-150.

[3]叶晓d,徐春梅.我国公共项目公私合作(PPP)模式研究述评[J].软科学,2013(6):6-9.

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