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招商引资协议之法律性质辩析(招商引资相关法律法规)

一、案情简介

2009年12月,A县政府与B公司签订《投资协议》,约定由B公司于A县某规划区域内分期投资建设温泉生态旅游区,A县政府给予B公司税费优惠及其它政策扶持,并负责协调关系,协助B公司办理土地使用等各种手续。2010年,该温泉生态旅游区启动建设,但因B公司未按期投入资金等因素一度停工,至2016年,项目仍未投入使用,双方协商解除《投资协议》未果,B公司要求A县政府赔偿其投资损失而诉至法院。诉讼中双方争议焦点之一,即是本案涉诉《投资协议》的法律性质如何如定?

二、焦点辨析

一种观点认为本案所涉《投资协议》应为民事合同,其理由有三:一是双方主体地位平等。合同在平等互利、充分协商的基础上签订,合同的解除、救济等事项均体现了私法自治。二是合同权利义务对等。双方利益互换、整合资源,B 公司获得较之于投资其它地区更多的政策和土地优惠,而A县政府获得经济发展利益预期。三是合同标的本身不涉及行政管理事项,相关行政管理事项均具有辅助对方实现合同目的之性质。最高人民法院存在与此种观点相似的判例,如自贡大象电子科技有限公司与自贡市大安区人民政府合同纠纷再审案【(2014)民申字第799号】、日照国晖电子科技有限公司与山东日照高新技术开发区管理委员会招商合同纠纷再审案【(2011)民提字第45号】。

另一种观点认为本案所涉《投资协议》应为行政合同。其理由亦有三:一是涉案主体之一方为行政机关,即A县政府。二是政府履行其合同义务,即对相关税费予以优惠需要运用行政职权。三是就政府而言,此类合同符合政府发展经济的职能目标,具有公权力属性。此种观点也有最高人民法院判例支持。如深圳市尚昆投资发展有限公司与河南省卫辉市人民政府管辖权异议纠纷二审案【(2012)民二终字第126号】、大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷二审案【(2006)民一终字第47号】。

最新的判例来自最高人民法院【(2017)最高法民终350号】民事裁定书。

重庆红星美凯龙企业发展有限公司向广西壮族自治区高级人民法院起诉,请求判令解除重庆红星公司与玉林市玉东新区管理委员会、广西拓福投资管理有限公司签订的《红星国际广场项目投资合作补充协议》。广西省高级人民法院认为,《补充协议》及其原协议《合作协议》实质上是就重庆红星公司、广西拓福公司投资建设玉林红星国际广场项目有关事项进行约定的政府招商引资协议。《合作协议》约定玉林市政府的主要合同义务是完成前期征地拆迁工作、给予政策优惠等,《补充协议》约定了项目选址、用地规模等事项,并约定玉东新区管委会的主要合同义务是补贴财政扶持金、给予政策优惠、协助办理国有土地使用权证、协助办理项目审批报建及工商、税务登记手续等。这些事项属于行政机关依法行使行政职权的范畴,而不属于平等民事主体之间的民事权利义务,不属于民事诉讼受案范围。故裁定对重庆红星公司的起诉不予受理。

上诉后,最高人民法院认为,玉林市政府与其他合同主体在平等、自愿基础上就建设“红星国际广场”项目事宜达成一致,签订了《合作协议》及《补充协议》,约定内容可见,甲方协调乙方办理手续不是行政机关行使行政职权的行为,而是辅助另一方合同主体履行合同,非行政管理事项,亦属于民事合同。原裁定认定该案不属于民事诉讼受案范围确有不当。裁定撤销(2017)桂民初6号民事裁定,指令广西壮族自治区高级人民法院立案受理。

三、笔者观点

由于各地政府招商引资政策及形式的不同,投资者个性及投资项目行业特点的不同,合同关于具体权利义务的特殊约定及背景均有所差异,因此要具体问题具体分析。即不能因为合同相对一方为行政机关而一概将此类合同认定为行政合同,也不能因为合同具有等价有偿内容而一概将此类合同认定为民事合同。而应综合主要标的、权利义务内容、合法合理性等因素予以考量处理。一般以政府公权力行使为主要标的、以公共利益为目标、政府一方履行义务不超出法定范围、无违“合法合理行政”原则之协议,应当认定为行政合同。反之,虽然合同中体现了一部分行政公权力,但并非合同主要标的,或者行政手段为实现民商事目的而为辅助,则不影响民事合同的性质。

就本案而言,A县政府与B公司签订的《投资协议》,系A区政府与B公司就开发温泉生态旅游商业项目而签订,双方考虑更多的是共同的经济效益而非实施免费公益性项目,所有A县政府提供的系列土地和税费优惠等配套行政手段,均围绕辅助B公司投资建设该温泉旅游项目这一商事目标展开,系典型的民事合同。

值得注意的是,资本具有趋利性。为取得利益最大化,投资商往往利用各地政府招商引资之机,争取最大的土地和税费优惠,并与政府签订协议以固定此种利益。此类协议无论作何种认定,对投资商均有利无害。如认定为民事合同,其平等地位可以得到保护;如认定为行政协议,其权利主张可利用《行政诉讼法》赋予的优势节省不少成本。这本无可厚非,但本案中,B公司为追求经济利润,享有A政府提供的优惠政策而投资相关商业项目,却不愿意承担自身投资失利之正常商业风险,以行政合同之诉要求补偿,有恶意诉讼之嫌。

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